中国贫困地区寄宿制学校学生营养改善政策研究

项目概况

项目名称：中国贫困地区寄宿制学校学生营养改善政策研究

项目立项机构：中国发展研究基金会

项目承担机构: 国家发展改革委宏观院公众营养与发展中心（PNDC）

              北京大学公共卫生学院(PKU-PHS）

项目负责人：于小冬（PNDC），柴巍中（PKU-PHS）

项目完成人：于小冬，柴巍中，杨  荔，贺  媛，张建静，殷蜀梅，张雪静，沈明磊，陆 叶

项目支持机构：北京市学生奶（餐）办公室

              联合国儿童基金会

              亚洲开发银行

              国家公众营养改善项目办公室

项目执行时间：2008年三月－九月

 

研究报告概要

 

      营养影响人类的健康和全面发展。青少年是家庭的希望，国家民族的未来。中小学生正处于青少年期，承载着生长发育和知识学习的双重负担，保证学生良好的营养状况就是保护了健康发育、良好身体素质以及未来的发展成就。我国学生营养不良的问题比较严重，主要表现为营养不足或过剩、膳食结构不合理、不良的饮食行为等，营养不足的问题在贫困地区寄宿制中小学生人群中尤为严重。营养不良会严重影响青少年的生长发育和身体素质，引起健康问题，降低学习能力和效果，导致国家未来劳动创造能力和发展水平的降低。

      学生营养问题不仅是个人和家庭的问题，同时也是学校的问题, 更是一个社会问题。国际成功经验表明，“营养加教育”是进行全面素质教育、培养德智体全面发展的真正人才的最有力措施。长期以来我国的教育体制存在只重视学生知识和品德的“软件”素质养成、忽视学生营养与健康的“硬件”素质保障。无论是从人类发育的科学规律和国际成功经验来看，还是从我国青少年营养健康现状、家长迫切企盼和社会舆论强烈呼吁来看,中国学生营养改善工作的开展势在必行，而且应当加快进行。国际营养基金会主席斯奎姆肖也曾在2007年5月出席《中国公众营养政策与规划》成果报告会时就指出，营养是中国实现“全面建设小康社会”的关键问题之一，也将会成为实现联合国千年发展目标的主要阻碍之一。今天的学生就是明天的劳动者，如果不重视青少年营养问题，今天的学生将变成明天的贫困人口。

      发达国家和发展中国家学生营养改善工作有许多成功的经验值得借鉴：（一）实行以一项干预为主、多项干预为辅的综合改善计划，校园餐和学生奶为主要载体；（二）国家和地方层面的法律法规是保证学生营养改善计划有效运行的关键；（三）政府（中央政府或者地方政府）承担学生营养改善的筹资主体；（四）学生营养改善具有明确的针对人群，重点考虑贫困中小学生和营养不良高发的儿童；（五）学生营养改善具有明确的实施目标；（六）政府是实施学生营养改善的责任主体，实行主管部门和多部门协作的管理运作方式；（七）学校营养改善项目均包含营养教育和培训的内容；（八）国家对学生营养改善项目实施有效监督；（九）学生营养改善项目因地制宜和可持续性发展。

      过去10多年来，中国制定和贯彻实施了两个历史性的食物与营养发展纲领性计划。《九十年代食物结构改革与发展纲要》建议实施中、小学生中营养午餐；《中国食物与营养发展纲要（2001－2010 年）》将农村地区、贫困地区和西部地区作为食物和营养发展计划的重点地区，儿童青少年、妇婴和老年人群设定为重点人群。由于历史和发展水平的原因，过去我国学生营养工作只是局限在部分地区和个别部门，实施单一性的项目试验推动工作，没有以法律法规的形式固定下来，也没有纳入政府职责范围之内，缺乏可持续性和综合性；存在的主要问题是国家政策扶持不到位，政府缺乏得力措施和财政支持，教育部门的指导作用没有得到充分发挥。进入二十一世纪，我国“国民经济和社会发展第十一个五年规划”提出了推进“公众营养改善行动”的号召。“全国食品工业“十一五”发展纲要”提出“以营养科学为指导，注重维护和提升加工食品的营养品质，满足人民生活水平提高对营养健康的要求”。这些国家纲领性文件为学生营养改善提供了良好的政策环境。一些城市和地区推行多年的“学生营养午餐”、“学生饮用奶”和“大豆行动计划”，积累了丰富的技术保障和组织管理经验。中小学“两免一补”政策也为学生营养改善政策奠定了财政补助和资金筹措的管理基础。经济学分析表明，贫困地区寄宿制学校实施校园午餐计划每年需财政支出150亿元，与2007年中央财政安排“两免一补”资金相当；如果每天发放一袋营养包，每年需财政支出12亿；如果采用主食品强化，每年仅需财政支出1.2亿元就可基本满足贫困地区中小学生的营养需求，不仅大大减少了财政预算，并且还解决了食品运输安全问题。按照我国2007年GDP总量246619亿元和每年高达10%左右的发展速度，国家财政资金保证是没有问题的。

      本研究应用文献系统分析、政策学、经济学和营养学的方法和思路，分析评价国际上发达国家和发展中国家开展学生营养改善的成功经验，总结剖析国内学生营养改善的发展过程和教训，结合重要机构和专家访谈，研究提出了中国贫困地区寄宿制学校学生营养改善的政策框架和政策建议。要点表述如下：

      中国贫困地区寄宿制学校学生营养改善政策应遵循政府主导、综合干预、因地制宜、公平性和可持续发展的原则，尽快制定落实贫困地区寄宿制学校学生营养改善政策，制定政策目标，将贫困地区作为重点地区，贫困地区寄宿制学校中小学生作为重点人群，成立专门机构、建立运行、监督、评估机制，加快推进政府财政补助、营养立法、人才培养和标准制定的基本保障措施。具体政策建议为：

1、贫困地区教育部门具体主管学生营养改善工作，包括承担组织、实施、管理和监督的责任，成立项目办公室统筹安排，协调规划、财政、卫生、农业、质检、工商等多部门协作，实施学生营养改善工作。

2、政府全部承担贫困地区学生营养改善的补助经费。借鉴“两免一补”政策的补助模式，资金由中央和地方按比例分担。

3、根据我国中小学生的营养健康和生长发育现状，在国家层面制定统一、简便、易操作的学生营养标准和生长发育标准，作为贫困地区实施学生营养改善的参考依据和实施效果的考核指标。

4、加快制定“贫困地区寄宿制学生营养补助标准”。以贫困地区寄宿制学校中小学生作为重点人群，根据各地实际情况，制定因地制宜的贫困地区寄宿制学生营养补助标准，暂定每人每天2.5元的补助标准。建议在具备供餐条件的寄宿制学校，每人每天提供一份不低于2.5元的营养餐；在不具备供餐条件的寄宿制学校，提供相当于2.5元的即食型学生营养食品，如营养包、营养糕点或营养强化主食。

5、因地制宜，针对贫困地区的不同条件，制定分地区、分人群、分阶段的实施方案。

6、实施以营养教育为主的综合性学生营养干预计划，集营养教育、膳食供给、营养监测、人才培训、产品开发、社区发展等为一体。

7、学生营养改善政策纳入各地教育部门和学校的工作职责范围，实行寄宿制学校校长负责制，将营养改善作为绩效考核指标之一。

8、将学生营养改善与贫困地区农业产业化和扶贫发展相结合。

 

      本报告共分七个部分：第一部分，介绍学生营养问题的重要地位及影响因素；第二部分，学生营养干预项目的国际经验，重点总结发达国家和发展中国家学校学生营养干预计划的效果及经验教训；第三部分，中国贫困地区儿童营养现状及干预政策回顾，重点分析存在问题及原因；第四部分，贫困地区寄宿制学校学生营养改善政策的框架构建，提出了政策建设的总体原则、政策框架和基本保障措施；第五部分，中国贫困地区寄宿制学校学生营养改善的政策建议，是制定学生营养改善政策的重点和要点内容；第六部分，中国贫困地区寄宿制学校学生营养改善政策的可行性分析；第七部分，列举了本研究资料来源和应用的研究方法，采用的一些重要资料。