改善营养状况提高人口素质是做好新时期扶贫工作的突破口

      中国是一个发展中国家，至今还有2900万人生活在贫困线上。特别是不发达地区，集中了相当数量的贫困人口。这些贫困人口，经济上比较窘迫，生产和生活环境较差，受教育程度和健康水平较低，人群营养显著缺乏，身体发育和智力成长令人担忧。人的“综合能力”和整体人力资源状况，远远落后于东部发达地区。

      为减轻直至消除贫困，中国政府采取了许多政策措施。然而，由于贫困地区大量的贫困人口自身的条件限制（营养不良、劳动能力较差等），政府的扶贫开发政策受到影响。大量的营养不良人群的存在，不但不能创造价值，相反还增加了资源消耗，加重了政府财力和社会负担。导致政府政策实施效力的减弱，经济发展后续能力的不足。甚至有些贫困地区出现返贫和贫困程度加剧的现象。

      一些发展中国家的经济社会发展历程同时也证明，单纯的通过发展经济来消除贫困，是不能全部达到目的的。在1985-95年的10年期间, 全球长期营养不良人口比例最高的国家(占人口总数50%以上的)，其人均收入的增长全部处于停滞或下降的状态。类似地，在那些长期饥饿的人口超过30%的国家中，其大部分国家的收入增长也处于停滞和下降的状态。这些现象表明，营养不良不仅仅是贫困的象征，而且也是造成贫困的根源之一。中国也不例外。加快中国贫困地区人群营养状况的改善，不断提高人的综合素质，已经成为进一步推进政府扶贫开发政策，实现经济社会与人的协调发展的当务之急。

一、中国政府扶贫开发政策中，突出了生产生活等宏观环境的改善，有助于推动经济和社会的发展

中国政府十几年中，先后出台了一系列扶贫政策和措施，投入了大量扶贫资金，取得了显著成效。

（一）中国扶贫战略重点，从一般救济式转向开发式扶贫

在贫困地区的扶贫开发过程中，中国政府制订了《国家八七扶贫攻坚计划》，进一步明确了扶贫开发的目标、任务、途径、措施和政策。为了加快扶贫攻坚的进程，确保基本解决农村贫困人口温饱问题的目标如期实现，中共中央、国务院分别制定了《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》、《中共中央、国务院关于进一步加强扶贫开发工作的决定》，强调了要坚持开发式扶贫的方针，并把它作为中国扶贫工作的基础和核心。救济式扶贫可以缓解贫困人口一时的生活困难，但不能使之真正摆脱贫困。开发式扶贫实质上是以经济建设为中心，支持贫困地区开发当地资源，发展生产和流通，改善生产条件和生态环境，从而在根本上提高贫困地区的生产能力和贫困人口的脱贫致富能力。

（二）中国扶贫开发政策的落实，大大改善了贫困地区的生产和生活环境

      90年代，中国贫困人口主要集中分布在地域偏远，交通不便，生态失调，经济发展缓慢，文化教育落后，人畜饮水困难，生产、生活条件恶劣的地区。为此，中共中央、国务院决定集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，基本解决全国农村贫困人口的温饱问题。

      为完成《国家八七扶贫攻坚计划》这一宏大目标，政府要求继续坚持开发式扶贫方针，把有助于直接解决群众温饱问题的种植业、养殖业和以当地原料为主的农副产品加工业作为扶贫开发的重点，认真抓好科教扶贫和计划生育工作，坚持到村入户，动员社会力量参与扶贫。从1996年起，国家建设项目开始向贫困地区倾斜，支持贫困地区的经济和社会发展。除了扶贫专项资金外，中央还在中西部地区增加规划大中型建设项目，以加快中西部地区开发资源，支持中西部地区的经济和社会发展，同时带动更多的贫困人口脱贫致富。由于国家大规模的扶贫开发，使得贫困地区的经济得到了一定发展，贫困人口大幅度下降，收入水平明显提高，发展能力有所增强。大大改善了贫困地区人民群众的生产生活条件和生存发展环境。

（三）中国扶贫工作体现了经济和社会的协调发展

      在扶贫工作中，政府为了提高贫困地区可持续发展能力，增大了对贫困地区教育、科技、文化、医疗卫生、生态环境治理等方面的投资。贫困地区的基础设施建设、卫生、教育状况和广播电视普及方面取得了重大成果，乡村通公路的比重、拥有学校的比重、通电话的比重、通电的比重和安全饮用水的比重，都得到了大幅度提高。贫困地区的社会服务事业发展较快，与全国的差距有所缩小。政府各种形式的扶贫活动的积极开展，推动了贫困地区的教育、文化和医疗等社会文化服务事业的发展，实现了经济与社会发展的相结合。

二、在扶贫开发政策中，不应忽视人的自身综合能力的提高

      认真回顾中国十几年所走过的扶贫道路，我们可以发现，政府采取了包括财力、物力和人力在内的大量投入，效果比较显著。但是即便如此，一些地区仍然出现了返贫和贫困加重现象。究其原因主要是，我们在贫困地区的扶贫开发进程中，没有注意贫困地区人群的开发，没有把贫困人群的营养改善、劳动技能提高和智力发展，与经济发展等同起来。在坚持经济发展的同时，轻视了人力资源开发的重要性。结果由于大量营养不良人群的存在，降低了政府扶贫开发政策的效力。这也印证了营养不良是造成贫困的根源之一，而贫困又加重营养不良的判断。在这方面国外也有很多实例。

发展中国家营养不良的人口、比例和地区分布

地区	营养不良人口的百分比		营养不良人口(百万)
	1990-92	1994-96	1990-92	1994-96
非洲南部撒哈拉	40	39	196	210
近东和北非	11	12	34	42
东亚和东南亚	17	15	289	258
南亚	21	21	237	254
拉丁美洲/加勒比	15	13	64	63
所有发展中国家地区	20	19	822	828

资料来源: 联合国粮农组织(UNFAO)，SOFA 98。注: 数字相加与总数不符是由于未计入大洋洲。