我国食品安全管理应探索建立新模式

一、食品安全面临的严峻形势

      食品安全问题涉及到人们的生存和身体健康，是关系到国计民生、建设和谐社会的大事。食品安全问题不仅指食品在生产、加工和销售过程中被病原微生物、农药、激素、添加剂等污染，还包含食品蛋白质、脂肪、维生素、矿物质等营养素缺乏、破坏的情况。前者往往导致急性中毒等显而易见的疾病表现，容易被人们所察觉、重视；而后者的影响往往是长期潜伏、逐渐显现，不易被人们发觉、更不易引起重视。把食品营养和食品安全割裂开、甚至将它们作为完全无关的两件事看待，目前相当普遍，不仅大部分食品生产者、食品消费者不懂营养，就是一些食品监督管理者也普遍存在认识误区，他们往往关注食品卫生，不过问食品营养；只重视眼前的急性突发事件，忽视长远的慢性问题。现实中的今天，已没有任何人可以逃避食品安全的威胁。

二、当前食品安全管理中存在的问题

（一）政府部门的管理未成体系，监督检查重复与空白并存

      目前我国涉及食品安全管理的部门有食品药品监管、公安、农业、商务、卫生、工商、质量监督检验检疫、海关等8个部门。在有些地方，城市管理部门还参与了这项工作。如此多的管理部门仅依照生产、流通、进出口等环节进行了简单分工，但却“群龙无首”,没有明确食品管理工作的“第一责任人”，给实际管理工作带来一系列问题。

1、缺乏有效的协调机制和完善的管理指挥体系，一些具有全局性、综合性、战略性亟待解决的事情；一些虽然重要、但可能费力不讨好的事情；以及随着社会经济发展新出现的、无法按原有分工处理的事情，出现坐视、推诿，无人负责的情况。如阜阳劣质奶粉事件，受害儿童数以百计并造成多名婴儿死亡，但却没有哪一个部门承担主要责任。

2、因监督、管理和执法权分散在不同部门，不同部门各发证照，各自执法。于是，食品生产企业就遇到了说不同语言、执行不同规章、发布矛盾口令的“多国警察部队”，形成“谁都管，谁都不管”的局面。

3、由于认识上的偏颇，管理体制、管理体系的不健全、不统一，在一些区域、一些企业和一些方面受到交叉、重复检查的同时，却又存在着食品管理的软肋和空白。

（二）、现有食品相关的法规与现实情况脱节

（1）、由于多部门均有权监督执法，当然也有权从不同角度订立食品方面的法规，但法规订立过程中往往缺乏沟通、协调，法规之间出现不配套、不协调、不规范、不连续的现象就在所难免，甚至出现法规“打架”。

（2）、出于人们传统上对食品安全的忽视，一般认为食品和营养出不了大事、死不了人，即使出了事，只要人不致命就没有重罪，故我国法律对非故意致命的食品违法案件的量刑失之于轻。犯罪成本过轻带来的直接后果就是，一些知法犯法，违法行为屡禁不止。

（3）、我国有关食品安全的法规内容存在明显的缺陷和缺失。在现行法规体系中，可看出重视食品卫生、忽略食品营养的明显倾向，不符合新时期“科学发展观”和“以人为本”的发展方针。

（4）、多个部门订立的食品检验检测标准和方法并不相同，这些部门分别用自己的标准和方法要求企业，必然给企业带来混乱和困难。

三、探索食品安全和改善公众营养之道

（一）保障食品安全和改善公众营养是政府的一项重要公共职能

保障食品安全和改善公众营养关乎国家宏观发展大局，关乎中华民族千秋万代的自立与尊严，具有强烈的战略性和社会公益性，是政府的一项重要的公共职能。首先，这项工作需要政府领导，多方面参与；其次食品安全和营养改善工作综合性强，需要统一协调、规划，充分发挥各方职能和优势开展工作。

政府在食品安全管理体制改革的顶层设计和总体筹划工作中应紧紧围绕净化产地环境、保证投入品质量、规范生产行为、强化监测预警、严格市场准入等关键环节，通过健全食品安全法律法规体系、管理体制、标准体系、检测体系、认证体系、科技支持体系、信息服务体系以及建立应急机制等食品安全支撑体系，通过政府、产业界、消费者、媒体、教育和科研机构等有关各方密切配合、相互协作，采取多方面、多角度、多层次相互配套的措施，为建立和完善食品安全控制体系提供保障，建立“从农田到餐桌”的全程控制体系，确保食品安全和公众营养改善。

（二）营养园区——探索食品安全管理改革的试点基地

1、建设食品安全管理改革试验点基地的必要性

从国际经验来看，加强食品安全管理各部门之间的协调是食品安全管理体制改革的核心，从国内情况看，有以下几个重点难点问题必须解决。

（1）众多部门以己为中心、各自为战的问题。建议将所有食品管理职能部门纳入一个有机结合的管理体系之中，这个体系可以叫做国务院食品安全管理联席会议（亦可称为食品安全管理部际联席会议），由一位副总理兼任会议主席，各部门均为联席会议成员单位。国务院指定其中一个部门做牵头协调单位，该部门主要领导人兼任联席会议的常务副主席，主持日常工作。遇有跨部门问题可以在联席会议上进行沟通、商议、协调，意见一致后可做出决定，并报联席会议主席；如意见不一致可报主席或直至最高层决策。该联席会议如需极少数工作人员，应在牵头协调单位内部调剂，不增加人员编制，也不另设机构。

（2）法规政策的制定和监管执行职能不分的问题。立法和执法应该有所分工、并且形成监督制约机制。执法部门要少而强，执法依据必须科学一致，企业和市场中见到的执法队伍应统一而有权威。除执法部门外，其它部门可按业务管理权限分别负责法规、标准的制定。至于那些两方面的优势均不具备，但与食品管理相关的部门，不应再直接进行法规或标准的制定或者监督管理，而仅作为国务院食品安全管理联席会议的成员单位提供本部门意见。

（3）食品检验检测单位和执法机构之间不应存在行政隶属关系，更不应存在经济关系。各部门现有的检验检测单位应一律与行政主管部门脱钩，实现社会化、公开化，并接受社会和法律的监督，以体现执法部门的无私、公正和权威。食品检验检测单位实现社会化之后，是服务于全社会的独立机构，既为统一规范检验检测标准、方法和手段创造了条件，也有利于提高我国检验检测水平，尽快完成与世界接轨。同时，各检验检测单位实现社会化经营后都不再具有垄断性，通过平等竞争有利于降低收费标准、提高工作质量、改善服务态度。

2、营养园区建设的有利条件

（1）现实条件成熟

      近年来，我国政府在对食品安全以及营养事业特别是公众营养事业的重视日益加强，实施了一系列旨在确保食品安全和质量的行动计划，取得了一定成效。随着全球经济一体化，食品安全已没有国界，是全球面临的共同问题。

（2）地域优势明显

      营养园区的原址拟选在北京大兴榆垡镇。北京作为我国的首都，在促进我国、国际化及技术开发方面占有人才优势；同时北京作为中共中央、国务院及各部、委、办所在地，既是政府管理中心，也是我国与世界各国进行高层次政治、经济、科技、文化交往和交流中心，具有得天独厚的“首都优势”。

（3）民众呼声强烈

      食品安全事件频频见诸报端，食品安全问题已成为百姓最关心的问题。每一起食品安全事件，都让人触目惊心，加强食品安全已迫在眉睫。

       在现有条件下，由于存在认识上的偏差和各方面利益上的冲突，食品安全管理体制改革难以在短期内全面施行，只能走一条试点改革、逐步认识、扩大影响、适时推广之路。为此，我们建议在专门管理机构成立之前，以发改委牵头、各部委配合，建立一个与世界水平接轨的、具有先进水平的、产学研一体化的、示范性的专业化试验基地-营养园区，探索食品安全管理的路子和方向。