采取切实措施保障贫困地区中小学生的基本营养需求

      营养是人类体能智能发育和健康维护的基础要素，儿童期营养状况决定了其未来的身体素质、健康状况及其教育成就，这是举世公认的科学真理。1993年诺贝尔经济学奖获得者罗伯特·福格尔(Robert Fogel)指出，英国和西欧将近200年来经济发展成就的一半要归功于居民的营养和体质的改善；北欧工业革命鼎盛时期的长期经济增长的一半以上要归功于其居民的营养改善所取得的体格增长。事实已经告诉我们，营养在儿童早期的生存和发育方面起着重要作用，营养不良显著影响儿童死亡率、患病率和总体发育状况。教育和健康是人力资本发展的两大基石，而营养是两者的物质基础，营养不良是无声杀手，它代表着人力资本和社会资源的慢性流失。中小学生是我国人力资本发展的核心人群和民族的未来，国家应采取切实措施保障他们的基本需求。

一、我国中小学生营养不良发病率较高，贫困地区尤其严重

       中小学生是一类相对特殊的人群，一来处于知识学习阶段，二来正处在人类生长发育的第二个高峰时期，天然承载了学习知识和健康成长两大任务。充足、均衡的营养是保证中小学生身心健康发育和学习效果的关键。由于中小学生离开家庭进入集体生活，学校的膳食营养环境对他们的健康成长影响巨大。为此，世界发达国家和部分发展中国家均积极推行学生营养餐制度。美国、西欧诸国和日本采取以国家立法的形式强制保障学生营养。

      由于我国现行的教育体制没有涵盖学生营养教育和保障的职责和内容，学生的营养主要依靠自身来解决，或依靠市场化运作的学校食堂和供餐公司来解决。相对于发达国家，我国中小学生的营养供给是在缺乏制度保障和严格专业指导基础上的放任自由方式。中小学生处在成长发育的关键时期，学习紧张，生活自理能力不足，势必会影响营养健康状况和成长发育。根据“2002年中国居民营养与健康状况调查”数据，我国学龄期儿童膳食结构不合理，钙、铁、锌和维生素A等微量营养素缺乏普遍发生，6～17岁儿童少年营养不良率为11%，贫血患病率为13.6%，维生素A边缘缺乏率为44.1％。1985年以来４次全国青少年体质健康调查显示，青少年体能素质在最近２０年里持续下降，其中包括学生的肺活量、速度、力量等都在持续下降，肥胖率比５年前增长了一倍，眼睛近视初中生接近60％，高中生达到76％。教育部对７～２２岁城乡男女学生进行的体质健康监测显示，与几年前相比，我国学生除50米跑成绩略有提高外，其余各方面素质自2000年以来持续下降。中日青少年体质对比研究发现，我国青少年的平均身高低于日本同龄人群2－4厘米，日本青少年的爆发力、耐力、速度、灵敏性等体质指标已经优于我国。营养不良与贫困呈明显的相关性。我国农村贫困地区的中小学生更是难以具备改善自身营养的条件和能力，面临遭受营养不良的更大风险。根据2002“中国居民营养与健康状况调查报告”，我国6～17岁农村男、女生各年龄组的平均身高均分别低于城市相应年龄组5.0cm和4.2cm；平均体重均低于城市相应人群4.5kg和3.4kg。农村13岁男生平均身高体重分别比城市同年龄学生低6.7厘米和5.6公斤。农村13～17岁女生，贫血患病率18.0%，反比1992年升高了3.1%。维生素A边缘缺乏率为44.1%，农村学龄儿童比城市高出19.4个百分点。《中国不同家庭收入学龄儿童少年营养与健康状况报告》结果显示，家庭年收入最低组（800元）儿童营养不良率超过20%，比家庭年收入最高组（10000元以上）高70%，儿童少年十年平均身高比家庭收入最高组低4.2厘米。巴基斯坦5-10岁学龄儿童的营养调查结果显示，家庭月收入水平与儿童的营养状况呈显著的线性关系。联合国儿童基金会2004年报告认为，中国西部五省区40个县，儿童贫血患病率平均为32.5%，远远高于全国14.0%的平均水平（2002）。一般来讲， 西部贫困农村中小学生的营养不良率在30－35%之间，成为影响我国学生体质全面提高的瓶颈。

二、政府主导及国家公共财政投入是国际上改善儿童营养不良的成功经验

      经济发展水平与儿童营养改善之间并不总是正相关关系。国家的公共财政政策和公共服务的数量和质量可能发挥更关键的作用。印度和印度尼西亚同为发展中国家，2004年人均GDP基本相当，印度政府卫生支出在总卫生支出中占17.3%，而印度尼西亚则达到34.2%（世界卫生统计2007），与此相对应，印度1998-1999年5岁以下儿童低体重率为44.4%，2005年更是达到47%，而印度尼西亚5岁以下儿童的低体重率在2004年为19.7%，只有印度的一半。可见，合理的公共财政安排和政策导向对改善儿童营养状况可起到关键的作用（人类发展报告2007；世界卫生统计，2007）。63个发展中国家1970-1995相关数据的分析认为，政府基于公共财政安排的公共卫生服务对减少儿童营养不良率有显著的促进作用。国外经验告诉我们，经济贫困早期阶段和贫穷时代的国民营养改善主要应以政府主导为主。早在1932年，美国就立法为学校膳食服务购置工具，1946年颁布《国家学生午餐法》，此外，还出台了《学校早餐计划》、《儿童保健食品规划》、《儿童夏季食物供应规划》等条例。日本也于1954年颁布了《学校供餐法》，以后又分别于1956、1957、1978年对其不断修订。通过《学校供餐法》的实施，使日本学生的身体素质得到了大大的提高。与战前相比，日本学生的平均身高和体重已增加许多，身体耐力也明显提高。芬兰、英国、瑞典、韩国和泰国等国家也先后制定了与学生营养有关的法律、法规和条例，为其改善学生营养状况、保证学生的健康成长起到了至关重要的作用。

三、我国过去曾颁布了有关儿童营养改善的纲要和行动计划，但未上升到国家法规制度层面，缺乏责任主体和财政保障，改善效果不彰

      营养尤其是儿童期营养是公众关注的一个焦点，投资营养是人类的权利之一。为满足儿童的基本需要，中国政府签署了《儿童权利宣言》，又签署了人权法案，从而在法律上明确了政府的职责。1992年中国政府签署了《世界营养宣言》和《世界营养行动计划》，承诺要尽一切努力在2015年以前消除饥饿和营养不良。在过去10多年来，中国发布了改善儿童营养的相关政策，国务院1993年发布《九十年代食物结构改革与发展纲要》，提出在中、小学生中实施营养午餐和学生饮用奶计划的建议。配合这个纲要，国务院同年底颁布了《中国儿童营养改善行动计划（1996-2000年）》。 该计划提倡有计划、有步骤地普及学生营养午餐，改善学龄儿童的营养状况。2001年国务院发布《中国食物与营养发展纲要（2001－2010 年）》，将西部贫困农村地区作为重点地区，儿童青少年群体、妇婴群体、老年人群体设定为重点人群。《纲要》建议组织实施少年儿童营养改善的国家计划，建立贫困地区少年儿童营养保障制度。这些国家计划的实施使我国儿童生存、保护和发展取得了历史性的进步。但是这些行动和纲要并没有转变为政策和法规，设定目标过于广泛，责任主体不明确，缺乏有力的执行主体，缺乏国家的资金投入和财政预算，政策没有转变成有力的计划和行动，因而没有不能获得儿童营养持续改善的效果。至今我国中小学生，特别是贫困地区中小学生营养不良的发生率仍然很高，受到营养不良影响比例高达三分之一以上，且近二十年来未出现明显改善趋势，其中最贫困地区的营养状况还有所下降。贫困地区中小学生营养不良的高患病率，不仅仅是身高、体重等体格发育水平比城市同龄学生低多少的问题，更在于他们的体力、智力及其综合身体素质的全面低下，造成不可挽回的终身健康损害，直至影响到成年后无法实现用健全体魄摆脱贫困，呈现营养不良和贫困代代相传的恶性循环，其最终的结果是损害中国社会经济的和谐发展。

四、贫困地区应实行政府主导、国家财政资助的学生营养改善政策

      营养问题并不是随着经济的发展、生活水平的提高而自然得到解决，这已从国家调查的数据得到充分证明。采取营养干预行动是加速减贫的关键，效益成本比高。2004年“哥本哈根共识”发现，在17项潜在的发展投资中，营养干预是效益最高者之一。发展中国家开展儿童营养改善的经验警示我们，缺乏国家政策和制度保障，或有政策但缺乏政策执行主体均是儿童营养改善效果不彰，行动不力的主因。联合国儿童基金会回顾了20年来儿童营养项目的经验，特别强调儿童营养政策制定务必以国家承诺和能力评估为基础，所制定的政策必关注怎么执行。世界发达国家的经验表明，经济贫困时代的营养改善政府应该主动介入，进行干预，应以政府主导为主。目前我国16岁以下儿童约有3.5亿，其中3.0亿多为中小学生。到2006年底，全国农村绝对和低收入贫困人口总数是5700万，贫困儿童人数700万。贫困地区依赖自身努力和市场运作无法解决营养不良问题，考虑我国的人、财和物力状况，政府应该优先考虑贫困地区严重的儿童营养不良问题。中小学生进入学校集体生活阶段，这为实行政府主导型的营养干预提供了良好的条件。“少年智，国家智，少年强盛，则国家强盛。”公众营养改善写入了国家的“十一五规划”，为进一步落实国家规划和上述食物营养发展纲要的建议，为保障贫困地区中小学生的营养供给，首先建议国家：

1、      将儿童营养保障纳入国家发展战略之一，动员全社会积极参与。实行政府主导，学校、家庭、企业和社区均承担责任，形成全社会干度知识，普遍参与的良好环境氛围。

2、      应尽快立法保障我国中小学生营养的营养供给，明确政府的责任主体，通过法律、法规督导执行贫困地区儿童营养改善政策、计划和项目。

3、      国家应将儿童营养改善纳入国家教育制度和管理体系当中。在中小学生中开展营养教育，实施常规化、针对性的营养指导，从小养成健康的生活方式。教育行政部门应将学生营养教育和营养改善工作纳入学校和教师的绩效评估制度当中。

4、      在贫困地区实施中小学生食品补助和家庭食品补助政策。并将其纳入国家扶贫政策和低保制度之中，

5、      在贫困地区推行国家给予补助的中小学校营养餐制度，围绕营养人才培养、工作人员培训、营养餐原料，国家给予财政扶持。

6、      在贫困地区实施国家中小学生营养改善项目，国家对中小学生营养教育、营养监测、公益宣传、营养素补充给予专项支持和补助。

7、      开展贫困地区食物营养资源的调查和开发，开发适宜贫困地区中小学生的营养改善专用产品，立足当地，促进因地制宜可持续发展的营养改善策略的发展。

 

柴巍中拟稿